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以市场模式转变促进公共投资项目供给侧结构性改革
发布时间: 2018-12-24
党的十九大报告提出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须以供给侧结构性改革为主线，不断增强我国经济创新力和竞争力。
建筑业在国民经济中的作用十分突出，2017年建筑业总产值达到21.4万亿元，从业者超过5500万人，是名符其实的支柱产业。在新形势下，建筑业发展的机遇和挑战并存，必须加大供给侧结构性改革力度，适应和引领经济发展新常态。
推进公共投资项目供给侧结构性改革，关键在于转变发展方式。一方面是，建设模式必须转变，要充分体现节能、节地、节水、节材和环境保护。另一方面就是，市场模式必须转变，实现设计施工总承包模式（即EPC），“花自己的钱办自己的事”，一旦总承包中标，通过一次性定价，总包方可单独或与业主共享优化设计、降低成本、缩短工期所带来的效益，使得总包方有动因既讲节约又讲效率。
现有传统模式的运作机制决定，在设计、施工与建设单位的双边三方博弈中，中标前，建设方是强者，压级压价、肢解总包、强行分包；建设中，设计方或施工方是强者，千方百计通过变更和洽商追加投资，因其动因和利益就在于追加投资，最终导致项目突破概算、超期严重，成本难以得到有效控制。在市场监管中发现，采用传统模式的建设单位的部门利益严重，腐败问题时有发生，造成了公共资产的浪费。此外，由于传统模式中设计、施工分立，不能整合为优化设计、降低成本、缩短工期的利益主体，既不利于科技创新、管理创新，也不利于“走出去”战略的实施，严重制约了公共投资项目特别是房屋和市政基础设施项目供给侧结构性改革的推进，必须要从转型发展的高度来认识和破解。
通过对济南城建所承接的设计施工总承包项目进行专题调研，我们认为，这些EPC项目实现了“三个有利于”：
有利于方案优化和质量提升，实现更“好”
EPC模式可以有效提升设计质量。在EPC模式下，总承包方能够将在施工阶段考虑的因素前置到设计阶段考虑，并将总承包方的施工经验融入到设计中，从而实现设计方案的最优。如，济南市刘长山路建设工程采用EPC模式，该工程隧道段长760米，覆土厚13米左右，原可行性研究报告建议为暗挖，总承包方结合其深基坑施工经验，提出了明挖方案，并最终实施。这不仅降低了施工难度，还避免了岩石断层、裂隙等对工程质量的潜在影响。
EPC模式可以显著提升工程质量。EPC模式质量责任主体明确，无论是设计还是施工导致的质量问题，均由总承包方承担，不会出现推诿扯皮现象。总承包方不论是在设计阶段还是在施工阶段，会更加主动地加强质量控制，更容易创出精品。事实表明，济南城建集团承建的所有EPC项目交工验收全部一次合格，没有出现任何质量问题。
EPC模式更有利于BIM技术的应用。EPC模式中的BIM模型可以通用于设计、施工、运维全过程，实现BIM效能最大化。在设计阶段，通过碰撞检查、智能分析等提升设计质量；在施工阶段，可用于施工场地布置、技术交底、材料加工、安全与质量检查、进度模拟等，提升施工质量。
有利于降低成本，实现更“省”
总承包模式采用固定总价合同的方式，合同签订后，总承包商的报价即为项目的固定总价，实行总价包死。这就迫使总承包单位必须通过优化设计、缩短工期、节省投资来产生效益，从根本上杜绝了传统模式下设计方和施工方“低价中标，高价结算”情况的发生。
济南城建集团承建的近20项EPC项目，没有一例超概算，部分项目结算额还低于概算，大大节省了投资额。如济南市刘长山路工程，概算建安费9.77亿元，中标合同价及结算价均为7.78亿元，与概算相比，成本降低1.99亿元，降低率达到20%；泰州市西客站站前广场及江州路东进路改造工程，总合同额及结算额均为9300万元，即实现了“交钥匙”，而传统作法项目一般超出概算约15%。
同比济南市26个同类采用传统模式的项目，工程结算超合同额的有21个，占比81%。如市区某快速路，施工合同额12.5亿元，结算14.7亿元，超2.2亿元（17.3%）；市区另外一条快速路4个标段，合同额24.9亿元，结算额27.2亿元，超2.3亿元（9.2%）；济南西区某道路排水工程，合同额1.8亿元，结算2.5亿元，超7000万元（38.8%）；济南市某垃圾填埋项目，合同价1.2亿元，结算1.6亿元，超4000万元（33.3%）。
有利于缩短工期，实现更“快”
EPC模式下，可以有效压缩工程前期准备时间。传统模式下，设计、施工独立招标，从初设批复到施工单位进场，需要90天。而EPC模式下，初设批复后到总承包单位进场仅需30天，压缩了60天（70%）。
EPC模式下，可以实现设计施工压茬推进。济南黄河冠世花园项目6个地块，施工计划主导施工图顺序，设计施工流水作业，27万余株乔木、29万余株绿篱、20余万平方米草坪，仅用一个月时间便栽植完成，而市区同一个绿化工程采用传统模式发包，面积及栽植量仅为前者的一半，却分成了春秋两季施工。两者相比，黄河冠世花园项目缩短工期6个月（85%）。
EPC模式下，简化变更手续、缩短变更时间。设计与施工由外部协调变为内部协同，接口大大减少，变更手续大大简化。刘长山路工程，为减少拆迁对进度的影响，总承包单位对地道进行重新分节，实现了“拆迁完成，隧道也随后完工”的效果；现状龙窝沟桥需翻建，按照可行性研究方案，此处新建电缆沟下翻河底，施工难度较大，工期长。与电力部门沟通后，将方案由下翻河底改为跨河桥架，缩短了1个月的工期。考虑征地拆迁，整个工程合理工期15个月，实际工期仅7个月便建成通车，工期提前了53%。
目前，设计施工总承包模式在我国的工业项目以及部分铁道、交通、水利项目中推行较为顺利，一般均可比同类型传统项目节省投资10%～15%，工期一般可缩短10%～30%，质量也能得到有效控制，在节约资源、节省投资、缩短工期、保证质量安全等方面显示了明显优势，取得了显著成效。但总体上看，我国实行设计施工总承包模式的项目还偏少，尤其是公共投资的房屋建筑和市政基础设施项目中推行缓慢。究其原因，除了政策和技术等方法论层面外，主要矛盾还在于认识论层面，核心就是“要不要推进”的问题，矛盾的主要方面是地方政府投资管理方式不能适应总承包模式的推行。工业项目之所以能够推广，关键在于其投资管理是企业行为，在商言商必然要求优化设计、降低成本、缩短工期，要求“交钥匙”和“达产”。部分铁道、交通、水利项目之所以能够开展总承包模式，在于其政府投资主体单一，认识论的问题聚焦相对容易，即只要项目的最高决策领导意识到开展总承包模式的重要性，矛盾就能迎刃而解。相较而言，公共投资建筑和市政基础设施工程，其事权、财权均在地方政府，由于投资主体复杂，利益交织，对推行总承包模式，往往相互观望，思维发散，动因始终不强。当然，也不排除一些建设单位的个别人或个别团体从自身利益考虑，往往人为排斥。可以看出，如何引导和推动各地迈出公共投资项目总承包模式的第一步，将是有关部门要突出解决的问题。济南城建集团EPC项目的成功范例将为指导今后公共投资的市政基础设施项目实现优化设计、缩短工期、节省投资提供可资借鉴的经验，是以市场模式转变促进公共投资项目供给侧结构性改革，进而增强建筑业创新力和竞争力的重要尝试，值得推广。